Eberhard Waiz: Verbindliche Beachtung der Menschenrechte in globalen Wertschöpfungsketten durch Unternehmen

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Gesetzentwurf des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Initiative der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen zu einem völkerrechtlichen Abkommen.

Menschenrechte in globalen Produktionsketten oft nicht beachtet

Was Globalisierung für die Menschen in den Entwicklungsländern bedeuten kann, erfuhr die deutsche Öffentlichkeit im Jahr 2012. Bei einem Brand in einer Textilfabrik in Pakistan kamen 259 Menschen ums Leben. In der Fabrik ließ unter anderem eine deutsche Firma, die hierzulande u.a. durch ihre Marke „kik“ bekannt ist, Bekleidung für den deutschen Markt produzieren. Opferfamilien klagten gegen die Muttergesellschaft von „kik“ vor dem Landgericht (LG) Dortmund, welches die Klage letztendlich abwies, da mögliche Ansprüche nach dem pakistanischen Recht verjährt seien (LG Dortmund 7 O 95/15). Das OLG Hamm (9 U 44/19) stimmte der Entscheidung des LG Dortmund im Ergebnis zu, auch wenn sich die Kläger unzweifelhaft „in einer sehr schwierigen, vor allem auch psychisch extremen Lage befunden“ hätten.

Dieses Beispiel illustriert, dass in der globalisierten Wirtschaft Menschenrechte auf der Strecke bleiben.

Nach dem Völkerrecht liegt die primäre rechtliche Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte bei den Nationalstaaten. Die international anerkannten Menschenrechte ergeben sich aus einer Reihe internationaler Abkommen und umfassen u. a. arbeitsbezogene Rechte, Kinderrechte, Recht auf einen angemessenen Lebensstandard (Wohnen, Nahrung, Wasser) einschließlich der Rechte indigener Völker auf Selbstbestimmung, sowie die Rechte auf einen höchsten erreichbaren Gesundheitszustand, auf Leben und körperliche Unversehrtheit, auf Gewissens- und Religionsfreiheit, auf Meinungsfreiheit, auf Vereinigungsfreiheit, auf Schutz der Privatsphäre, auf Freizügigkeit und auf Schutz der Familie.

Viele Nationalstaaten sind aber nicht fähig oder willens, die Sicherstellung der Menschenrechte in ihrem Hoheitsgebiet zu gewährleisten, selbst wenn entsprechende nationale rechtliche Regelungen bestehen. Es kommt dort teilweise zu massiven Verletzungen der Menschenrechte auch aufgrund ökonomischer Aktivitäten international tätiger Unternehmen. International tätige Unternehmen sind nach internationalem Recht lediglich aufgerufen, die Menschenrechte zu respektieren und Menschenrechtsverletzungen vorzubeugen. Die Unternehmen könnten aber auch von ihren Sitzländern zum Einhalten der Menschenrechte in ihren internationalen Produktions- und Lieferketten verpflichtet werden. Eine solche Verpflichtung besteht in den meisten Nationalstaaten, so auch in Deutschland, nicht.

Angesichts der gravierenden Menschenrechtsverstöße in einigen Teilen der Welt besteht dringender Handlungsbedarf. Probleme sind schlechte Arbeitsbedingungen (überlange Arbeitszeiten, gefährliche Chemikalien und Substanzen, unzureichende Beleuchtung und Belüftung und unergonomische Arbeitsplatzgestaltung), Ausbeutung und extreme Ausbeutung bis hin zu Sklaverei, Landraub/Vertreibung (für Plantagen, Staudämme, durch Waldabholzung), Repression gegen Gewerkschafter und Aktivisten und Verstrickung von internationalen Konzernen in entsprechende Mordfälle sowie Zerstörung der ökologischen Lebensgrundlagen bzw. Vergiftung der heimischen Bevölkerung.

Leitprinzipien der Vereinten Nationen und Nationaler Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte der Bundesregierung

Angesichts dieser Probleme hat der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen im Juni 2011 die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte verabschiedet. Sie enthalten auch die Aufforderung an Unternehmen, die Menschenrechte in globalen Lieferketten einzuhalten und eine Darlegung der dabei erwarteten Standards. Es wird erwartet, dass die Unternehmen dem freiwillig nachkommen. Die geforderte gebotene Sorgfalt der Unternehmen ist dabei gemäß dem Verhältnismäßigkeitsprinzip beschränkt. Finanzielle und personelle Grenzen sowie die faktischen Einflussgrenzen finden Berücksichtigung.

Das Bundeskabinett hat am 16. Dezember 2016 einen bis 2020 befristeten Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP 2020) verabschiedet. Er beinhaltet eine „klare Erwartungshaltung der Bundesregierung an das Verhalten deutscher Unternehmen“ und soll u. a. die VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte praktisch anwendbar machen. Ziel ist es, die Integration der menschenrechtlichen Sorgfalt in Unternehmensprozesse bei 50 Prozent der Unternehmen mit über 500 Beschäftigten bis 2020 zu erreichen.

Dazu werden die Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten für Unternehmen beschrieben: Ermittlung tatsächlicher oder potenzieller Menschenrechtsverletzungen im eigenen Betrieb, in der Lieferkette, bei Anwohnern und Kunden, Abwendung potenziell negativer Auswirkungen, Überprüfung der Wirksamkeit der Maßnahmen, Berichterstattung und Beschwerdemechanismus.

Der aktuelle (2018) Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD bekennt sich zu einer konsequenten Umsetzung dieses Aktionsplans. Gewollt sei ein fairer Welthandel, Deutschland solle Vorreiter für eine faire EU-Handelspolitik sein. Die Bundesregierung wolle für verbindliche soziale, menschenrechtliche und ökologische Standards in EU-Handels-, Investitions- und Wirtschaftspartnerschaftsabkommen eintreten (Rdnr. 649 ff.).

Ein Monitoringverfahren wurde eingerichtet: Seit 2018 wird auf der Basis einer repräsentativen Stichprobe der Anteil der aktiven Unternehmen sowie durch eine qualitative Befragung der Grad der inhaltlichen Umsetzung der unternehmerischen Sorgfaltspflicht erfasst. Dabei wird überprüft, ob mindestens 50 Prozent der in Deutschland ansässigen Unternehmen mit über 500 Beschäftigten die Elemente der unternehmerischen Sorgfaltspflicht beachten. Das Netzwerk für Unternehmensverantwortung veröffentlichte am 18. Juli 2019 eine kritische Stellungnahme zum NAP-Monitoring.

Die nun beschlossene Methodik des Monitorings bildet nach Auffassung des CorA-Netzwerkes für Unternehmensverantwortung, des Deutschen Gewerkschaftsbunds (DGB), des Forums Menschenrechte und des Verbands Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe (VENRO) keine glaubwürdige, unabhängige und wissenschaftlich fundierte Grundlage, um den Umsetzungsstand der menschenrechtlichen Sorgfalt deutscher Unternehmen mit über 500 Mitarbeiter*innen angemessen und repräsentativ zu untersuchen und darzustellen.CorA, DGB, Forum Menschenrechte, VENRO: Stellungnahme zum NAP-Monitoring

Problematisch an den VN-Leitprinzipien und am Aktionsplanansatz sind:

  • Die VN-Leitprinzipien sind völkerrechtlich nicht verbindlich und bleiben bei der Vorgabe von Maßnahmen vage.
  • Die Umsetzung bleibt mit Ausnahme weniger Staaten zahnlos (Frankreich z. B. geht bei der Normierung der Sorgfaltspflichten weiter und sieht bei Verfehlungen Schadensersatzansprüche vor).
  • Es gibt unterschiedliche nationale Standards. Damit besteht die Gefahr, dass die Unternehmen ein Standort-Hopping entsprechend den niedrigsten Standards betreiben.
  • Auch der deutsche Aktionsplan enthält keine gesetzliche Verpflichtung zur menschenrechtlichen Sorgfalt und noch nicht einmal einen Prüfauftrag zur Entwicklung einer gesetzlichen Grundlage.
  • Auch eine Verpflichtung von Unternehmen im mehrheitlichen Bundesbesitz ist nicht enthalten.
  • Die Abhilfe bei Verletzung von Sorgfaltspflichten ist schwach ausgeprägt. Von Betroffenen können deutsche Unternehmen so gut wie nicht zur Verantwortung gezogen werden. Die hohen Hürden prozessualer Geltendmachung von Schäden werden nicht aufgeführt und es gibt keine Ansätze zu deren Beseitigung.
  • Der Monitoringprozess ist nicht umfassend und transparent genug. Erfasst werden die Verfahren und Maßnahmen der Unternehmen, nicht jedoch deren Wirksamkeit. Wegen der vorgesehenen Anonymisierung werden die Ergebnisse durch unabhängige Experten nicht nachprüfbar sein. Das Ziel, 50 Prozent der Unternehmen mit über 500 Beschäftigten zu erreichen ist nicht ausreichend.

Das Netzwerk für Unternehmensverantwortung (CorA, Corporate Accountability), der DGB, das Forum Menschenrechte, der Verband Entwicklungspolitik und humanitäre Hilfe haben nach zwei Jahren Aktionsplan eine negative Halbzeitbilanz der Umsetzung gezogen.

Bereits mit dem NAP selbst hat die Bundes-regierung keinen Mut zu Verbindlichkeit bei der Umsetzung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte aufgebracht, wie NRO und DGB kritisierten. Nun zeigt sich auch bei der Umsetzung des NAP mangelnde Konsequenz. In zentralen Bereichen der staatlichen Schutzpflicht – Außenwirtschaftsförderung, öffentliche Beschaffung, Handelsabkommen – erfolgten bisher nur Trippelschrittchen in Richtung Sichtbarmachung der menschen-rechtlichen Verantwortung.CorA, DGB, Forum Menschenrechte, VENRO: Zwei Jahre Nationaler Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte – eine magere Halbzeitbilanz

Informeller Gesetzentwurf des BMZ zur nachhaltigen Gestaltung globaler Wertschöpfungsketten

Im BMZ wurde allerdings ein weiterführender Gesetzesentwurf erarbeitet, der aber nicht in die offizielle Ressortabstimmung eingebracht wurde (Entwurf eines Gesetzes zur nachhaltigen Gestaltung globaler Wertschöpfungsketten und zur Änderung wirtschaftsrechtlicher Vorschriften)

Der Text datiert vom 1. Februar 2019 und wurde in der Öffentlichkeit bekannt. Er verpflichtet die Unternehmen eine Risikoanalyse und Präventionsmaßnahmen sowie ggf. Abhilfemaßnahmen durchzuführen. Verpflichtete Unternehmen sind Großunternehmen, aber auch andere Unternehmen, die selbst oder durch beherrschte Unternehmen in einem Hochrisikosektor oder Konflikt- und Hochrisikogebiet aktiv sind. Erfasst von der Sorgfaltspflicht sind auch Produkte und Dienstleistungen sowie weitere Unternehmen in der jeweiligen Wertschöpfungskette. Beachtet werden müssen die im Anhang aufgeführten Menschenrechtsabkommen. Der Gesetzesentwurf sieht auch einen Compliance-Beauftragten sowie einen unternehmensinternen Beschwerdemechanismus vor. Verstöße gegen die Pflichten werden als Ordnungswidrigkeiten geahndet. Ab einer bestimmten Schwere der Verfehlung sollen die Unternehmen befristet von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen werden. Eine Eingriffsnorm zur zivilrechtlichen Haftung bei der Verletzung von Sorgfaltspflichten und dadurch auftretender Schäden ist enthalten. Diese ist ein guter Weg, um international tätige Unternehmen sowohl bei Zulieferer-Beziehungen als auch bei Aktivitäten von Konzerntöchtern heranzuziehen, wenn es zu Verletzungen von Menschenrechten kommt. Es fehlen aber Vorschriften zur Erleichterung des prozessualen Zugangs von Betroffenen zu deutschen Gerichten.

Zur Abhilfe dabei empfiehlt der Sozialausschuss der Vereinten Nationen eine verbesserte Rechtshilfe für Betroffene, die Einführung zivilrechtlicher kollektiver Rechtsschutz-Mechanismen, eine strafrechtliche Verantwortlichkeit der Unternehmen und Offenlegungsverfahren unternehmerischer Informationen.

Ein solches nationales Gesetz wie das vom BMZ vorgelegte, ist geeignet, die Lücke im internationalen Schutz der Menschenrechte für die in Deutschland ansässigen Unternehmen zu beseitigen. Allerdings müsste noch der prozessuale Zugang der Betroffenen zu deutschen Gerichten verbessert werden.

Initiative der Vereinten Nationen einem internationalen Abkommen, das die Unternehmen verpflichtet

Allerdings sind darüber hinaus Rechtsänderungen im Völkerrecht erforderlich, um diese Rechtslücke im globalen Maßstab zu beseitigen.

Der VN-Menschenrechtsrat beschloss daher auf Initiative von Ecuador und Südafrika 2014 eine Initiative zu einem Menschenrechtsabkommen bei internationalen Wirtschaftsaktivitäten. Es soll auf den VN-Leitprinzipien aufbauen und ein verbindliches Abkommen mit Durchsetzungskraft werden. Mittlerweile bildet ein weltweites Bündnis von über 1000 Menschenrechts-, Entwicklungs- und Umweltorganisationen die Internationale Treaty Alliance, die auch eine deutsche Sektion hat.

Kernanliegen des Treaty-Prozesses sind:

  • Unternehmen sollen auch bei Auslandsgeschäften zur Achtung von Menschenrechten verpflichtet werden. Basis soll das Konzept der menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten sein. Es erfolgt eine enge Anlehnung an die VN-Leitprinzipien.
  • Betroffene von Menschenrechtsverletzungen sollen auch Zugang zu Gerichten in den Heimatländern der Unternehmen erhalten, um ggfs. Schadensersatz bei Sorgfaltspflichtverletzungen durchsetzen zu können.
  • Menschenrechtsabkommen sollen völkerrechtlich Vorrang vor Handels- und Investitionsabkommen haben.

Der Diskussions- und Formulierungssprozess auf VN-Ebene ist in vollem Gange. Im Oktober 2018 fand die vierte Sitzung der mit der Vorbereitung befassten zwischenstaatlichen VN-Arbeitsgruppe statt.

Die EU und die Bundesregierung beteiligen sich nicht aktiv und konstruktiv an den Verhandlungen zu dem Abkommen. Die Europäische Kommission fügt u. a. folgende Argumente an, denen sich auch die Bundesregierung anschließt: Die EU und auch etliche Mitgliedsstaaten wirkten bereits auf anderen Wegen auf problematische Länder ein. Das Thema werde auch in anderen Politikbereichen, wie etwa in der Handelspolitik verfolgt. Weiter sei die Basis der den Prozess unterstützenden Länder zu schmal und die VN-Leitprinzipien nähmen zunächst die Nationalstaaten des Produktions- und Lieferortes in die Pflicht. Der freiwillige VN-Leitlinienprozess werde zu wenig gewürdigt und Doppelarbeit werde gemacht. Zudem wird die Verhandlungsführung durch die Leitung der VN-Arbeitsgruppe kritisiert.

Der VN-Leitlinienprozess ist aber, wie oben dargelegt, unzureichend. Bei dem UN-Treaty-Prozess handelt sich auch nicht um eine Verlagerung menschenrechtlicher Verantwortung von der staatlichen auf die unternehmerische Ebene. Die staatliche Verantwortung bleibt bestehen. Beide Ansätze können parallel verfolgt werden und so zu einem dichteren Netz unternehmerischer Verantwortung beitragen. Die Verantwortungen von Staaten und Unternehmen stehen in einem komplementären Verhältnis der wechselseitigen Stärkung.

Gastbeitrag von Eberhard Waiz. Herr Waiz ist Diplomverwaltungswissenschaftler und war in der Ministerialverwaltung Nordrhein-Westfalen lange Zeit für Europapolitik zuständig. In seinem Ruhestand befasst er sich mit EU-Handelspolitik. eMail an Eberhard Waiz

Foto: Sandra Wenzel // Photocase